担保行业改革与发展再获高层部署。

7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署加快融资担保行业改革发展。继去年12月19日国务院召开全国促进融资性担保行业发展经验交流电视电话会议后，担保行业再获高层关注。

这固然是融资担保业的利好，但也折射出前期担保业在分散风险、破解小微企业和“三农”融资难题上并未达到各界的预期。

接受上证报记者采访的行业人士与政府官员表示，只有建立起政府、银行和担保机构共担风险的可持续合作机制，方能走出目前银担合作不对等、担保业展业空间逼仄的死循环。

不对等的银担合作

“别的地方我不清楚，至少在我们市，还在为中小企业做担保的公司已经屈指可数。”面对记者，华东某市一家上市公司旗下的担保公司总经理王洁略带无奈地说。

她说：“目前行业的一个突出问题就是，银行和担保公司的合作不对等，没有风险分担机制，借款人一旦违约，担保公司需要承担所有损失。”

她对记者介绍说，政府确实通过减免税费、财政补助等方式来激励担保公司，但对担保公司经营过程中产生的风险则缺乏相应的配套机制和分摊措施，基本要担保公司独自承担。

例如，银行推荐一家企业给担保公司，后者收取3个点的保费，企业一旦出险，担保公司需要全额代偿，后续还需独自完成追偿。“既然客户是银行推荐的，难道银行在考察、评估项目上就完全没有责任吗?对不良贷款就没有追索的义务吗?”王洁反问道。

该市担保公司主管部门相关负责人对记者表示：“风险由担保公司独自承担，很容易造成银行将不良资产或潜在的偿债风险转嫁至担保公司。通俗地说，好的客户银行自己留着，资质较差的客户再给担保公司——这是一种不对等的合作关系。”

一些担保公司在开展业务时还会要求反担保，但反担保措施也普遍存在变现力弱、可执行力不强、执行成本高等问题。在担保公司独自承担风险的情况下，按照目前的费率(一般为2%至3%)，若有一笔业务出现代偿，担保公司需要在不出风险的前提下做同等额度的30笔以上业务才能弥补损失。

原本客户的资质就不佳，与银行的合作也不对等，再加上企业风险在经济下行周期加速暴露，担保公司的经营空间变得十分逼仄，“为中小企业和‘三农’担保根本不赚钱”。

为了生存，担保公司只能另寻出路，在其他细分领域寻找商机，如车贷、高额工程保函、诉讼保全担保、P2P网贷等。“走得较远”的担保公司已经触碰了法律红线，非法吸存并经营放贷业务，成为民间高利贷的中转站。

上述主管部门负责人对记者表示：“非法吸存是法律红线，不能触碰。至于担保公司的差异化经营，我们的态度是很矛盾的。一方面，也希望担保公司能活下去，形成差异化竞争局面，能赚些钱反哺主业;另一方面，也担心这偏离了担保服务小微企业和‘三农’的初衷。”

内控与配套制度不足

行业配套制度尚不完善，自身内控管理也不到位，担保公司的现状可谓是内外交困。

担保业的司法保障尚不完善已为业界所争议。业内人士，这体现在企业一旦不能偿还贷款，担保公司需要独自追偿不说，其与企业的债权纠纷属于一般性的民事案件，不能享受优先受偿，受偿顺序不如银行。

而目前，大部分融资性担保公司仍未接入央行征信系统，则会使得担保公司的保前调查成本高企。

此外，许多地方虽成立了国有的政策性担保公司，但上述主管部门相关负责人对记者表示：“目前尚未形成国民合力的担保机制。国有担保公司本应发挥政策性作用，但现实是这些公司承担着国有资产保值增值的任务，风险容忍度不见得比民营担保机构来得宽，其行为方式就与民营机构没有差别，也没有改善市场失灵的状况。”

目前，不少省份也成立了政策性再担保公司，旨在发挥政府资金的杠杆作用，放大担保机构的担保倍数，分散担保机构的风险。但王洁认为，目前的再担保机制还存在门槛较高、区分资本属性、覆盖面不足等问题。再担保公司仅与担保公司有风险共担机制，银行承担部分代偿依旧难以执行。她本人所在的机构就没有加入该省的再担保体系。

针对此现状，7月31日的国务院常务会议就提出，要对政府性融资性担保和再担保机构减少或取消盈利要求，适当提高对小微企业和“三农”担保贷款的风险容忍度，推动降低担保业务收费标准。此外，要设立国家融资担保基金，推动政府主导的省级再担保机构在3年内实现基本全覆盖。

除了外部环境，担保公司自身的制度建设和人才队伍也存隐患。一位省级担保协会会长对上证报记者表示：“根据我们抽查部分业务档案的情况，大部分担保公司保前调查过于简单，未对被担保人和反担保人的偿债能力进行实质性调查，遑论保时审查和保后检查。担保合同相关要素未填写完整、资料缺失、没有建立担保项目档案的情况不是个案。人才队伍建设同样堪忧，试想一家担保公司不做主业，年轻的业务员做的全是短期过桥贷款，如何培养他们的专业金融素养?”

可持续的风险分担机制

在7月31日国务院常务会议提出的加快融资担保行业改革发展的5条建议中，排在首位的是“探索建立政府、银行和融资担保机构共同参与、共担风险的可持续的合作模式”。具体的操作模式是，鼓励有条件的地方设立政府性担保基金，对银行业金融机构担保贷款发生的风险给予合理补偿。

上述主管部门相关负责人对上证报记者表示：“担保业如果要走出过去的死循环，必须上下形成共识，即小微企业增信属于公共产品，需要银行、政府和企业合力破解难题，政府的主导作用要加强。过去的事实证明，仅靠商业化运作是难以为继的，银行的门槛过高，合作方式不对等，风险分担机制缺失，小微企业的压力并未减轻，担保公司也因主业空间狭窄而剑走偏锋。我想，国务院常务会议所确定的思路是正确的。”

除前述举措外，国务院常务会议还提出要以省级、地市级为重点，以政府出资为主，发展一批经营规范、信誉较好、聚焦主业服务小微企业和“三农”的政府性融资担保机构。要加大财政支持，落实对融资担保机构免征营业税和准备金税前扣除等政策，依法为其开展抵(质)押登记，提供债权保护和追偿协助，维护合法权益。

我国台湾地区的中小企业信用保证基金的经验或值得借鉴。1974年，石油危机、通货膨胀使得台湾企业生存困难，台湾的财政主管部门成立了中小企业信用保证基金。台湾行政当局是基金的主要发起人和出资人，发起时行政捐助比重为60%，至2010年末累计捐助比重已达80.2%。

值得一提的是，基金不实行全额担保，担保比例平均为80%，这意味着当担保贷款发生代偿时，银行需要承担20%的风险损失。浙江一位股份制银行人士表示：“由于银行也需承担部分损失，就使得银行会加强对企业的经营和财务状况的监测，不至于将‘烂果子’都留给担保公司，同时也能提高贷款的安全性，使得基金能持续运作下去。”

去年11月24日，浙江台州首先试水中小企业信用保证基金，初创设立规模为5亿元，其中政府主导出资4亿元，当地7家银行捐资共1亿元。按照规定，5亿元基金经放大后，可为小微企业提供50亿元的信用担保额度。由信保基金担保的贷款一旦出现风险，信保基金承担其中80%的风险，贷款银行承担20%的风险。

与台州相邻的温州也计划实行这一模式。记者了解到，温州市中小企业信用保证基金有望本月底投入运作，初设规模为10亿元，计划由市本级政府出资4亿元，鹿城、龙湾、瓯海区政府及温州经济技术开发区管委会合计出资4亿元，银行业金融机构捐资2亿元。通常情况下，信保基金代偿保证额度的80%，银行承担其余20%，基金代偿比例可根据经济景气状况及银行信保业务风险状况进行适度调整。

该基金相关负责人对记者表示：“基金能否真正起到作用，取决于政、银、企三方是否能形成互利共赢的局面，政策性与商业性能否有机结合。”