国务院常务会议确定——
加快专项债发行使用力促有效投资

加快地方政府专项债券发行使用、提前下达明年专项债部分新增额度等举措，有利于专项债更快使用见效，促进地方政府优化安排项目进度，进一步扩大有效投资。专项债可用作项目资本金范围进一步扩大，则意味着更多的基建、民生项目可获得专项债的支持——

9月4日，国务院常务会议部署精准施策加大力度做好“六稳”工作，确定加快地方政府专项债券发行使用的措施，明确提前下达明年部分新增额度并扩大使用范围。

作为重要的逆周期调节政策工具，地方政府专项债券发行使用备受关注。专家认为，下一阶段，新政策将推动专项债更好发挥带动有效投资、支持补短板扩内需作用，促进经济持续健康发展。

发行量占全年额度超九成

国务院常务会议强调，要着眼补短板、惠民生、增后劲，进一步扩大有效投资，今年限额内地方政府专项债券要确保9月底前全部发行完毕，10月底前全部拨付到项目上，督促各地尽快形成实物工作量。

今年以来，根据积极的财政政策加力提效的要求，各地加快地方政府债券发行使用。财政部最新统计显示，截至8月底，各地已组织发行地方政府债券39626亿元，其中，新增地方政府债券28950亿元，占全年新增债券发行额度的94.8%（一般债券占98.4%、专项债券占93.3%）。“可以说，新增债券发行已渐入尾声，为在9月底完成全年预定发行任务奠定了基础。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚表示。

对于今年以来地方债发行使用，上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣评价，“债券管理措施得当，债券发行平稳有序，市场交易日趋活跃，有力支持了基础设施项目建设和经济稳增长”。

我国地方政府债券包括一般债券和专项债券，前者是为没有收益的公益性事业举借一般债务，后者是针对有一定收益的公益性事业举借专项债务。在这两种债券中，专项债券是“主力”，今年新增地方政府债务限额3.08万亿元，其中专项债券2.15万亿元。

“地方政府专项债券已成为撬动基础设施项目投资的重要资金来源，各级财政部门积极探索通过发行专项债保障重点领域融资需求，项目投资领域不断拓宽。”郑春荣说。

在应对经济增速下行压力中，积极财政政策一直受到高度重视。7月30日，中央政治局会议强调，“财政政策要加力提效，继续落实落细减税降费政策。”8月31日，国务院金融稳定发展委员会召开会议指出，要加大宏观经济政策的逆周期调节力度，实施积极的财政政策，把财政政策与货币金融政策更好地结合起来。

评级机构中诚信国际认为，在稳增长仍旧面临压力，逆周期调节力度仍需加强的背景下，在实施积极财政政策以及“稳增长”“稳投资”方面，地方政府新增专项债是重要抓手，需继续支持专项债发行相关工作。

提前下达额度助更快发行

“随着今年地方政府新增债券发行工作接近尾声，如何进一步改进债券发行和使用管理也成为工作重点。”赵全厚表示。为加快发行使用地方政府专项债券，国务院常务会议确定了三方面措施，包括提前下达明年部分新增额度并扩大使用范围、扩大专项债可用作项目资本金范围、加强项目管理。

会议明确，根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效，并扩大使用范围，重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。

“总的来看，今年债务项目安排比去年启动更早，有利于地方政府在稳增长方面吃下‘定心丸’，妥善安排项目进度。从理念来讲，还是坚持有保有压，需要的项目、适合的领域可以放开，适当加大杠杆；不当的行业和项目，则坚决遏制。”郑春荣分析。

以往年份，地方政府债券发行需要在每年3月份全国人大确定债务限额后开展，再加上额度下达、预算调整等程序，实际发行时间则更晚。为加快地方债发行使用进度，2018年底，全国人大常委会决定，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额，授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。

郑春荣表示，今年受益于债务额度提前下达，地方政府债券提前到1月份开始发行，前4个月的债券发行量是去年同期的5倍以上，财政发力托底经济效果显著，同时也减轻了下半年的发债压力。

“今年对提前下达2020年专项债券部分新增额度的部署，比去年着手更早，便于做好专项债券项目的准备工作，促进明年专项债券更快速更有效发行使用。”赵全厚说。

中信证券明明债券研究团队也认为，提前下达部分2020年地方债额度用于重点项目建设，表明政策相机抉择，地方政府专项债作为积极财政的重要工具，将发挥其作用托底基建投资和保障重点项目资金。

专项债作资本金范围扩大

今年6月份，中办、国办印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，对专项债券政策进行完善，提出专项债可做重大项目资本金、鼓励金融机构加大对基建项目进行融资支持等重要措施。对于专项债券作为一定比例的项目资本金的范围，上述通知规定，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目。

“以往专项债不能作为项目的资本金，很多项目开工要等到资本金到位才能通过发行专项债为项目融资。根据新规，专项债可用于符合条件的重大项目资本金，通过杠杆效应可撬动更多基建融资。”郑春荣说，在专项债新规出台后，从实践上看，专项债资金作为资本金并且配套融资的项目数量较少，对基建投资的撬动效果低于预期。

此次国务院常务会议提出扩大专项债使用范围，并划定了一系列重点领域。同时，将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域；以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。

“专项债券募集资金可作资本金的范围有所扩大，财政杠杆在部分领域可以适当扩大，不再需要财政预算资金作为资本金，可更好吸引社会资金，有利于项目资金更快到位。”郑春荣分析。

赵全厚也认为，在明确专项债券项目范围的基础上，进一步提出专项债券资金作为项目资本金的额度比例，便于地方政府实际操作，也有助于撬动更大规模的投资。

在着力促进专项债发行使用的同时，严管理、防风险也十分重要。国务院常务会议要求，加强项目管理，防止出现“半拉子”工程；按照“资金跟项目走”的要求，专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜。

今年一些省份的财政审计报告，反映了部分地区存在一方面资金紧缺，另一方面债券资金又闲置的现象。郑春荣分析，此次国务院常务会议明确的相关政策，加大了项目资金募集的针对性，强化了项目管理，有利于更好地使用资金，发挥资金效益。

此外，国务院常务会议要求，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。“这项规定有助于优化明年专项债资金使用，增强专项债对基建的支撑力。”赵全厚说。